何国科：社会服务机构迈向高质量发展之路的基石
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慈善组织认定办法（修订征求意见稿）
编者按：2024年5月20日，民政部公布了《慈善组织认定办法》（修订征求意见稿），主要修订内容:第一，删除了“《慈善法》公布前”六个字，贯彻修改慈善法的规定，解决慈善组织认定的成立时间障碍，任何社会组织，符合慈善组织条件的，均可以申请认定为慈善组织。第二，增加了列入严重违法失信名单不予认定的内容。（完）
慈善组织认定办法（修订征求意见稿）
第一条 为了规范慈善组织认定工作，根据《中华人民共和国慈善法》（以下简称慈善法）的规定，制定本办法。
第二条 已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，申请认定为慈善组织，适用本办法。
第三条 县级以上人民政府民政部门对其登记的基金会、社会团体、社会服务机构进行慈善组织认定。
第四条 基金会、社会团体、社会服务机构申请认定为慈善组织，应当符合下列条件：
（一）申请时具备相应的社会组织法人登记条件；
（二）以开展慈善活动为宗旨，业务范围符合慈善法第三条的规定；申请时的上一年度慈善活动的年度支出和管理费用符合国务院民政部门关于慈善组织的规定；
（三）不以营利为目的，收益和营运结余全部用于章程规定的慈善目的；财产及其孳息没有在发起人、捐赠人或者本组织成员中分配；章程符合慈善法第十一条的规定，且有关于剩余财产转给宗旨相同或者相近的其他慈善组织的规定；
（四）有健全的财务制度和合理的薪酬制度；
（五）法律、行政法规规定的其他条件。
第五条 有下列情形之一的，不予认定为慈善组织：
（一）有法律法规和国家政策规定的不得担任慈善组织负责人的情形的；
（二）申请前二年内受过行政处罚的；
（三）申请时被民政部门列入社会组织活动异常名录或者严重违法失信名单的；
（四）有其他违反法律、法规、国家政策行为的。
第六条 申请认定为慈善组织，社会团体应当经会员（代表）大会表决通过，基金会、社会服务机构应当经理事会表决通过；有业务主管单位的，还应当经业务主管单位同意。
第七条 申请认定慈善组织的基金会，应当向办理其登记的民政部门提交下列材料：
（一）申请书；
（二）符合本办法第四条规定以及不存在第五条所列情形的书面承诺；
（三）按照本办法第六条规定召开会议形成的会议纪要。
申请认定为慈善组织的社会团体、社会服务机构，除前款规定的材料外，还应当向办理其登记的民政部门提交下列材料：
（一）关于申请理由、慈善宗旨、开展慈善活动等情况的说明；
（二）注册会计师出具的上一年度财务审计报告，含慈善活动年度支出和管理费用的专项审计。
有业务主管单位的，还应当提交业务主管单位同意的书面材料。
第八条 民政部门自收到全部有效材料后，应当依法进行审核。
情况复杂的，民政部门可以征求有关部门意见或者通过论证会、听证会等形式听取意见，也可以根据需要对该组织进行实地考察。
第九条 民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织认定条件的，予以认定并向社会公告；不符合慈善组织认定条件的，不予认定并书面说明理由。
第十条 认定为慈善组织的基金会、社会团体、社会服务机构，由办理其登记的民政部门换发登记证书，标明慈善组织属性。
慈善组织符合税收法律法规规定条件的，依照税法规定享受税收优惠。
第十一条 基金会、社会团体、社会服务机构在申请时弄虚作假的，由办理其登记的民政部门撤销慈善组织的认定，将该组织及直接责任人纳入信用记录，并向社会公布。
对出具虚假审计报告的注册会计师及其所属的会计师事务所，由民政部门通报有关部门。
第十二条 本办法由民政部负责解释。
第十三条 本办法自2024年 月 日起施行，2016年8月31日民政部发布的《慈善组织认定办法》同时废止。
关于《慈善组织认定办法（修订征求意见稿）》的起草说明
一、修订背景
2023年12月29日，第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国慈善法>的决定》，新修改的慈善法自2024年9月5日起施行。新修改的慈善法完善了慈善组织认定条件，第十条第二款规定：“已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向办理其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织条件的，予以认定并向社会公告；不符合慈善组织条件的，不予认定并书面说明理由”。
修订《慈善组织认定办法》，总结提炼实践经验，细化慈善组织认定条件和程序，是贯彻落实新修改的慈善法，引导、支持有意愿有能力的社会组织成为慈善组织，进一步发展壮大慈善主体力量，促进新时代慈善事业高质量发展的具体举措。
二、主要修订内容
修订征求意见稿共13条，主要修订内容涉及以下方面。
（一）与新修改的慈善法保持一致。对申请时成立时限、受理民政部门、施行日期等规定以及个别文字等相应地予以调整，确保与新修改的慈善法相一致（第二条、第七条、第十条、第十一条、第十三条）。
（二）完善慈善组织认定条件。根据慈善法关于慈善组织的规定，进一步完善慈善组织认定条件，增加“章程符合慈善法第十一条的规定”的表述；根据慈善法第十八条的表述作了个别文字修改（第四条）。
（三）完善不予认定慈善组织情形。根据《社会组织信用信息管理办法》，将严重违法失信社会组织，列入不予认定慈善组织的情形（第五条）。
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慈善法修改，新增慈善限制从业规则
作者：何国科
中致社会发展促进中心主任
北京市致诚律师事务所律师
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何国科：对合作募捐新规的理解和适用
为进一步规范公开募捐的乱象问题，新修改的《慈善法》，对合作募捐（不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐）的条款进行完善，修改为：
“第二十六条 不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐，合作方不得以任何形式自行开展公开募捐。具有公开募捐资格的慈善组织应当对合作方进行评估，依法签订书面协议，在募捐方案中载明合作方的相关信息，并对合作方的相关行为进行指导和监督。具有公开募捐资格的慈善组织负责对合作募得的款物进行管理和会计核算，将全部收支纳入其账户。”
同时在法律责任方面明确规定：
“第一百一十一条 慈善组织开展募捐活动有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门予以警告，责令停止募捐活动；责令退还违法募集的财产，无法退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的；情节严重的，吊销公开募捐资格证书或者登记证书并予以公告，公开募捐资格证书被吊销的，五年内不得再次申请：（四）与不具有公开募捐资格的组织或者个人合作，违反本法第二十六条规定的。”
如何理解新的条款和内容，结合行业的情况，聊聊对合规募捐新规和理解和适用。
第一，合作募捐的修改回应了现实问题。自2016年慈善法实施以来，大量不具有公开募捐资格的组织通过具有公开募捐组织的慈善组织（以下简称公募机构）开展募捐活动，大量募捐的活动取得一定成果，也带来一系列的问题。由于一些公募机构对合作方的管理不严，公募机构沦为通道，更甚有些合作组织或个人以合作募捐名义，将募捐款项落入自己账户，利用信息差，行诈骗之实，严重损害了慈善行业的社会公信力。是故，有必要进一步加强对合作募捐的监管。此次慈善法的修改，直面该问题，明确作出了回应，重塑合作募捐责任边界。
第二，明确公募机构在合作募捐的责任。根据第26条规定，合作募捐公募机构的责任包括：1.对合作方进行评估，2.签署书面协议；3.募捐方案载明合作方相关信息；4.对合作方行为进行指导和监督；5.管理募得的款物和会计核算。在法律责任方面，根据111条规定，公募机构违反第26条规定的均属于处罚情形，也就是说只要违反第26条任何一个“字”都有可能触发行政处罚的条款，违反的多少，程度等决定了处罚的轻重，轻一点的是警告，责令停止募捐活动；情节严重的，吊销登记证书或公开募捐资格证书并予以公告。此外第112条规定，对公募机构直接负责人和其他主管人员处2万元以上20万元以下的罚款，有违法所得没收违法所得，情节严重的，禁止其1-5年内担任慈善组织管理人员。结合26条、111条、112条的内容，我们可以得出结论，公募机构在合作募捐需要进一步完善和加强对合作方的管理，防范法律风险。
第三，细化公募机构对合作方的责任边界。虽然赞成加大公募机构对合作募捐的责任要求，但同时需要防止，由于责任边界不清，责任过载过重的问题，导致公募机构“躺平”，收缩减少甚至不开展合作募捐，那么就出现不具有公开募捐资格的组织和个人公开募捐的权利受到实质性的剥夺，所以需要细化、明确公募机构对合作方管理的责任边界，保证慈善法理解适用的统一，防止过度滥用条款。
1. 对合作方进行评估。没有人能评估出来合作方是好人还是坏人，并不能因为合作方存在问题，一棍子就打到公募机构身上。举个例子来说，合作方负责人存在感情纠纷或者性丑闻，引发社会负面舆论就认为公募机构没有做好评估，追究公募机构的法律责任，是不妥当的。所以，需要明确合作方评估的内容和标准，我认为公募机构对合作方的评估定性上以形式层面评估为主。首先，明确合作方是一个法律合格的主体，是依法登记的法人或非法人组织，不能是非法社会组织（如未经登记的联盟）、境外非政府组织（境外非政府组织境内活动管理法第21条规定境外非政府组织及其代表机构不得在中国境内进行募捐）、合作时未被纳入严重违法失信名单、未被列入失信被执行人、近二年内未遭受主管机关的行政处罚等，自然人的应当是具有民事行为能力。其次，明确合作方在开展慈善活动方面具备一定的经历和经验，可以加上近二年内机构没有严重的负面舆情等形式要件。最后，评估是有成本的，并不能要求所有的公募机构采取最严格和规范的流程对合作方进行评估，我认为应该采取的是提供材料方式进行评估方式，把握不准的，公募机构可以组织专家进行评估。
2. 依法签署书面协议。依法签署书面协议，是要通过双方协议方式，明确权责，在面临各种情况的时候，明晰责任主体，通过民事合同来追究责任，解决责任不清不明的问题。虽然协议，是民事主体双方意思自治的体现，法律不过度干涉，但是由于慈善行业法律能力相对缺失，有时候对双方协议约定的较为粗糙，最终虽然签署了协议，但是最终也实现不了法律的效果，所以建议民政部门可以学习其他行业主管部门出台相应大的合作募捐示范文本，供行业参考（比如住建部门对租赁合同有示范文本），通过示范文本确定大的框架架构，双方在这个基础之上进行完善和修改。需要注意的是，合作募捐的示范文本仅仅作为参考，不能作为民政部门审核备案的材料，防止示范文本剥夺民事主体自治权利。
3. 募捐方案载明合作方有关信息。募捐方案载明合作方有关信息的，我认为作为对外公开的资料，在载明有关信息时，是完整、简明扼要的，这里的有关信息指的应该是组织名称、统一信用代码，负责人、联系方式（地址、电话、邮箱）、是否已经评估等。
4. 对合作方行为进行指导和监督。我认为这里规定的合作方的行为，是指合作方的募捐行为，而不是所有行为，即合作方在募捐前的准备行为、募捐时的筹款行为、募捐后款项使用。公募机构，需要对合作方的上述行为进行指导，指导就是需要告知合作方募捐的流程和程序，行为规范和禁止内容，公募机构应当定期对合作对象进行培训宣讲，强调和明确筹款合规伦理行为要求，建立筹款的基本操守。监督，就是对于合作方的行为存在不规范的，可以要求其修改和调整，对于一些重大项目，可以委托第三方对合作方进行审计等。
5. 管理募得的款物和会计核算。公募机构需要严厉禁止合作方私自收款，所有募集的资金、物资，都是由公募机构统一管理，合作方在募得款物统一交给公募机构进行会计的核算，防止合作方利用公募项目的名义，躲避慈善监管，甚至出现违法犯罪的情形。这个时候公募机构和合作方要建立起良好的合作信任关系，可以广泛使用现代信息技术，建立操作管理系统，打通公募机构和合作方在合作方面的堵点和难点，实现募捐款物的统一管理和会计核算。
综上所述，新修改的慈善法加强合作募捐的管理规则，但是需要进一步细化落地政策，把握好尺度，在修改《慈善组织公开募捐管理办法》时，征求各相关方意见，朝着规范与发展并重的方向前行，规范的目的是为了发展，不能为了规范限制了发展。
以上内容，仅代表个人观点，供行业参考。
作者：何国科
中致社会发展促进中心主任
北京市致诚律师事务所律师
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十个方面理解修改后的《慈善法》
2020年，疫情爆发后，我国的慈善力量积极参与疫情防控，发挥了重要的作用，作出了积极的贡献，同时也暴露出一些问题。有些问题是由于对《慈善法》学习理解、贯彻落实不到位造成的，有些问题是《慈善法》相关规制不足的问题。疫情期间，有很多专家、学者、人大代表、政协委员、行业机构以及民政部门在各个层面都讨论到了这个问题。总书记也高度关注慈善事业发展，在相关讲话和指示中也提到慈善的公开透明问题。2020年7月开始，全国人大常委会开展慈善法执法检查。2020年底，全国人大常委会通过了对检查慈善法实施情况报告的意见和建议，明确提出存在新冠肺炎疫情暴露的主要问题、促进措施落实不到位不彻底、慈善组织发展不平衡不充分、监管不足与监管过度并存、互联网衍生的慈善新挑战等五大问题，提出了“适时修改慈善法”。2022年12月30日，全国人大对慈善法修订草案公开征求意见，修订草案中，对慈善法做了较大幅度的修改。2023年10月25日，全国人大对慈善法修正草案公开征求意见，从修订调整为修正，修改范围变小了，但更精准地回应了实践的问题。2023年12月29日，全国人大常委会最终三审通过了慈善法修改的内容，并将于2024年9月5日施行。（中华人民共和国慈善法（2023年9月29日修改，2024年9月5日施行）
慈善法修改的通过，将深远地影响我国慈善事业发展。笔者十多年来一直从事慈善领域的法律政策和实务工作，处理过相关慈善领域的案件，也提出一些修改的建议，我以自身的学习理解，从十个角度谈谈慈善法修改的背景、原因及其将对实际慈善工作产生的影响。
第一，深化慈善管理机制改革
按照慈善法，慈善工作主要由民政部门主管，其他部门在职责范围内做好相关工作。从2016年慈善法通过至今，民政部门在推动慈善事业的发展上做了大量工作，也有很多机制创新，同时由于慈善法的实施涉及面很广，主要由民政部门牵头负责，很多具体工作难以统筹，存在“小马拉大车”现象，也存在慈善法执法检查报告中提到的“监管不足与监管过度并存”的问题。
所以从推动整个慈善事业发展的角度来说，仅靠民政部门是不够的。比如推动税收优惠政策落地方面，让民政部门推动财政、税务部门做一些调整和创新，实践中是非常困难的，面对这样的情况应该怎么办？之前提出建立一个国家级别的慈善工作委员会，地方设立相应的慈善工作协调机制，整体协调慈善事业的监管和发展，在2022年底的慈善法修订草案中，明确提出“建立慈善工作协调机制，统筹，协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好慈善事业扶持发展和规范管理工作”。2023年10月二审时被删掉了，删掉以后各方也都有不同意见，在最终通过的版本中，又被加入进去并进一步做了优化，就是修正案的第六条，这一条非常关键。
第六条 县级以上人民政府应当统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好慈善事业的扶持发展和规范管理工作。
国务院民政部门主管全国慈善工作，县级以上地方各级人民政府民政部门主管本行政区域内的慈善工作；县级以上人民政府有关部门依照本法和其他有关法律法规，在各自的职责范围内做好相关工作，加强对慈善活动的监督、管理和服务；慈善组织有业务主管单位的，业务主管单位应当对其进行指导、监督。
这是对慈善管理机制的一次重大变化，也是对慈善工作的高度重视。从法律上明确了慈善管理的机制，为各级政府开展慈善工作创造了很大空间。这一协调机制建立起来，对慈善事业的发展将大有裨益，虽然没有了修订草案中说的建立协调机制，但是协调的内容是实实在在保留了，这就让各级政府通过创新的方式实质上建立这个工作机制，具体落实还要看各级政府的理解和行动。除了扶持发展，也有规范管理，包括加强对慈善活动的监督、管理和服务。对于有业务主管单位的慈善组织，业务主管单位承担指导和监督的双重角色，要尽到监督管理的职责。
此外配合这一条来理解的，就是修改后的第八十三条第一款，明确规定县级以上人民政府应当将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，且要制定促进慈善事业发展的政策和措施。
第八十三条 县级以上人民政府应当将慈善事业纳入国民经济和社会发展规划，制定促进慈善事业发展的政策和措施。
除了政府的慈善管理机制以外，还有从全国慈善信息的公开透明来说，修改后的慈善法再次明确规定，全国统一平台，全部慈善信息在一个平台上进行公示发布，全面推进和打造阳光慈善。
第七十五条 国家建立健全慈善信息统计和发布制度。
国务院民政部门建立健全统一的慈善信息平台，免费提供慈善信息发布服务。
县级以上人民政府民政部门应当在前款规定的平台及时向社会公开慈善信息。
慈善组织和慈善信托的受托人应当在本条第二款规定的平台发布慈善信息，并对信息的真实性负责。
2016年慈善法实施后，民政部已经建立了“慈善中国”平台，但这个平台的应用其实是不够的，我们看到各地也有各地的平台，也有一些地方慈善组织信息并没有在“慈善中国”进行发布和更新，“慈善中国”平台上的信息并没那么全面。按照修改后的条款，国务院民政部门建立统一的慈善信息平台并免费提供信息发布服务，县级以上民政部门也应当在这个平台向社会公开慈善信息。除了政府，慈善组织、慈善信托的受托人也需要在民政部建立的慈善信息平台发布信息。这一条款进一步加强了慈善信息公开的管理机制建设。
修改后的慈善法，深化慈善管理工作机制的改革，回应了当前的现实问题，对于全面贯彻落实慈善法、推进慈善事业高质量发展奠定了法律基础。接下来就得看各地政府如何能够准确、全面地去落实第六条、第八十三条、第七十五条的规定了。
第二，完善慈善组织认定和管理
慈善组织认定的问题，在2016年通过的慈善法中，存在一个小BUG，就是慈善法公布后的社会组织认定慈善组织存在法律障碍，修改后的慈善法第十条第二款做了一个简单修改，删除“本法公布前”，去除了特定时间限制，表明不管是什么时候设立，只要想成为慈善组织都可以申请认定。
第十条 ……已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织，可以向办理其登记的民政部门申请认定为慈善组织，民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。……
在慈善组织管理方面，每年的年报中需要增加两个内容，分别是募捐成本以及与境外组织或者个人开展合作的情况。
第十三条 慈善组织应当每年向办理其登记的民政部门报送年度工作报告和财务会计报告。报告应当包括年度开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用、慈善项目实施、募捐成本、慈善组织工作人员工资福利以及与境外组织或者个人开展合作等情况。
慈善组织每年要向民政部门报送年度工作报告和财务报告，其中包括开展募捐和接受捐赠、慈善财产的管理使用等情况。这次增加了披露与境外组织和个人开展合作等情况。如何理解这一点？针对境外组织（包括境外企业与非营利组织）的捐赠，都有重大事项备案的规定，但如果是和境外的个人合作，比如邀请一位外国专家做讲座，这是否算与境外个人开展合作？期待未来民政部出台的部门规章中对细节有明确规定。
这里要重点讲一讲募捐成本。这次将募捐成本从募捐备案中的募捐成本单独提出来，放在了更高的层面。为什么会把募捐成本放在那么重要的位置？我想分享一下自己的观察。近两年来，公益慈善领域因为募捐产生了各种舆情、案件，行业中讨论最多的一个事情是，募捐成本到底按什么样的比例才算合理？
无论是《基金会管理条例》，还是民政部出台的一系列部门规章都明确规定，慈善组织可以有募捐成本，比如慈善组织为了更好地宣传慈善项目而使用广告，甚至在互联网上购买流量。我们知道这些年已经有过一些相关案件，这些案件警醒我们，慈善可能变成一门生意，如果不做相关规定，那么将存在法律的空缺。
那么如何理解募捐成本？对于互联网募捐我们可能很容易计算其中的广告费，而如果是办一个慈善晚会或慈善义卖，募捐成本的计算就会变复杂。晚会中的场地租赁、餐饮费用花费很多，这算不算募捐成本？如果算，将会带来新的问题，比如花费10万元办慈善晚会，最后募了5万元，这样行不行？所以如何定义募捐成本，在接下来的工作中是非常关键的事情，一定要分不同类别来看待。线下募捐活动的成本最后可能会大于募捐额，但我们要知道，很多线下募捐活动既带有募捐的性质，也带有慈善宣传的性质，包含对慈善理念、慈善文化的宣传。我认为，募捐成本，字面上解释是慈善组织为开展慈善募捐而花费的成本，包括为开展募捐活动产生的宣传费用、场地费用、设计费用等其他购买第三方服务而产生的费用，对于如何确定比例和计算方式，要结合修改后的慈善法第六十一条规定来看。
第六十一条 慈善组织应当积极开展慈善活动，遵循管理费用、募捐成本等最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支，充分、高效运用慈善财产。具有公开募捐资格的基金会开展慈善活动的年度支出，不得低于上一年总收入的百分之七十或者前三年收入平均数额的百分之七十；年度管理费用不得超过当年总支出的百分之十；特殊情况下，年度支出和管理费用难以符合前述规定的，应当报告办理其登记的民政部门并向社会公开说明情况。
慈善组织开展慈善活动的年度支出、管理费用和募捐成本的标准由国务院民政部门会同财政、税务等部门制定。……
第六十一条明确，募捐成本要遵循最必要原则，厉行节约，减少不必要的开支。所以首先，慈善组织列支募捐成本的时候，一定要具备合理性，是不是存在列支募捐成本的必要。如果慈善组织仅仅是简单被动地接受了一笔捐赠，但是为了提取更多管理费用，而去列支募捐成本，显然是不合理的。所以我认为募捐成本及其标准，需要按单个募捐项目来看待，慈善组织开展某慈善募捐活动，在慈善募捐中明确该募捐项目的成本，计划募捐100万元，募捐成本明确不超过10万元，最终募捐了10万元，那肯定也不能将10万元全部归入募捐成本。此外，如果单个捐赠人愿意承担全部募捐成本的，这个也不应受标准的限制，比如某个捐赠人向大学基金会捐赠100万元，让该基金会做了筹款的晚宴，租酒店、餐饮、宣传物料一共花了100万元，最终筹集善款100万元，那么这个募捐成本也不应该受到标准的限制。具体如何更加科学合理地制定出募捐成本，需要主管部门和行业共同商讨出一个合理的规定出来。
第六十一条还有一个重大变化，是特殊情况下，年度支出的说明问题。2016年颁布的慈善法仅对特殊情况下，年度管理费用难以符合规定的情形做了说明，但没有提到年度支出。疫情期间出现的一个重要现象是，某一年某个慈善组织的收入突然激增，当年全部支出。我们知道，具有公募资格的基金会年度支出额不能低于上一年度收入的70%或前三年收入平均数额的70%，但当遭遇疫情这样的突发事件，慈善组织突然接受大量捐赠，又大量支出，如果再按上述方式计算，是很难符合规定的。比如上年收入1亿元，今年应支出7000万元，但账上只剩500万元，即使按三年平均计算，也很难符合规定。
另一种特殊情况是某一慈善组织某年突然接收到一笔巨额捐赠，如50亿元，对于不具有公开募捐资格的慈善组织来说，及时做科学的筹划，也很难满足上年度净资产8%的规定，所以新修改的慈善法中，对于这种特殊情况有了一个豁免的条款。
需要注意的是，这里说的特殊情况，一定是客观事实所造成的，而非主观问题，如果是由于机构内部管理不善导致年度支出未达标，则不属于特殊情况。
综合来看，本次慈善法的修改，对慈善组织认定、年报内容、公益支出、募捐成本做了相应的完善，对于募捐成本具体的内涵、外延与标准还需要民政部门会同财税部门在相关规章中再明确。
第三，规范合作募捐管理
这次慈善法修改，针对合作募捐所带来的舆情和风险做出回应，明确加强公募组织的管理，要求公募组织对合作方进行评估、管理和监督。
第二十二条 慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满一年的慈善组织，可以向办理其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书；不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。……
第二十二条将“依法登记满两年的慈善组织”改为“满一年”。对申请公开募捐资格的利与弊，大家需要做分析，有公开募捐资格的，年度慈善活动支出比例较高，信息公开要求也更高，并不是说具有公开募捐资格就一定是好的，或者没有就一定不好，这一定要和每个机构的实际情况相匹配。
第二十六条 不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的，可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作，由该慈善组织开展公开募捐，合作方不得以任何形式自行开展公开募捐。具有公开募捐资格的慈善组织应当对合作方进行评估，依法签订书面协议，在募捐方案中载明合作方的相关信息，并对合作方的相关行为进行指导和监督。
具有公开募捐资格的慈善组织负责对合作募得的款物进行管理和会计核算，将全部收支纳入其账户。
最重要的变化是第二十六条。这一条内容在2016年版慈善法中就有，现在更加丰富了。“合作方不得以任何形式自行开展公开募捐”，是针对去年慈善领域的某个重大事件，表明合作方不能以自己的名义开展公开募捐活动，必须在挂靠的具有公开募捐资格的慈善组织整体规划下开展，而不能挂在公募组织下面，实际上自己去开展募捐活动，直接接受捐赠，架空公募组织，只留其名不留其实。
但是需要注意，合作方只是转发具有公开募捐资格的慈善组织的募捐链接，或是自己组织一些线下活动希望大家来参与并在线上募捐平台上捐赠，我认为这不算是自行开展公开募捐。
这些年，很多慈善募捐的乱象和问题，基本上是合作募捐引发的，所以慈善法修改中明确，“具有公开募捐资格的慈善组织应当对合作方进行评估”，进一步加强具有公开募捐资格的慈善组织的管理责任，要求对其合作方进行评估，但是要评估什么内容、评估到什么程度，需要部门规章来进一步细化，或者通过团体标准、行业标准明确。
我个人理解，我们很难实质判断出合作方是好人还是坏人，只能从形式层面的合法合规性来审核，评估合作方是不是合法的机构，是否通过年检，是否被纳入黑名单或失信名单，是否具有开展该慈善活动的经验等，而不是要求对合作方做出一些实质性的评估。评估是有成本的，没有进行评估也是有责任的，所以如果对评估要求过高，可能带来的后果是，具有公开募捐资格的慈善组织就不开展合作募捐了。
第一百一十一条 慈善组织开展募捐活动有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门予以警告，责令停止募捐活动；责令退还违法募集的财产，无法退还的，由民政部门予以收缴，转给其他慈善组织用于慈善目的；情节严重的，吊销公开募捐资格证书或者登记证书并予以公告，公开募捐资格证书被吊销的，五年内不得再次申请：……（四）与不具有公开募捐资格的组织或者个人合作，违反本法第二十六条规定的；……
第一百一十一条规定，合作募捐管理是有法律责任的。如果具有公开募捐资格的慈善组织与不具有公开募捐资格的组织或者个人合作，违反第二十六条规定，没有对合作方进行评估、没有签订书面协议并在方案中载明合作方信息、没有对其行为进行监督与指导，就要承担法律责任，受到民政部门的警告等，情节严重的甚至被吊销公开募捐资格证书。具有公开募捐资格的慈善组织要特别注意这一条。
第四，完善募捐平台责任
在互联网募捐平台方面，这次也新增一条，重新明确对互联网公开募捐平台的定位，民政部指定的平台名称改为“互联网公开募捐服务平台”，确定募捐平台的服务定位，提供公开募捐信息展示、捐赠支付、捐赠财产使用情况查询等服务。
第二十七条 慈善组织通过互联网开展公开募捐的，应当在国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台进行，并可以同时在其网站进行。
国务院民政部门指定的互联网公开募捐服务平台，提供公开募捐信息展示、捐赠支付、捐赠财产使用情况查询等服务；无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务，不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接。
这一条带来的一个思考是，互联网公开募捐服务平台的责任、权利、义务的边界在哪里？比如某募捐平台对慈善组织上线募捐项目提出了很多要求，慈善组织不能满足这些要求，募捐项目不能在该平台发布，是否可以说它拒绝为慈善组织提供服务？法律又规定了平台“无正当理由不得拒绝为具有公开募捐资格的慈善组织提供服务”，这就对平台规则的边界带来了挑战。募捐平台是一个多种利益角色交织的主体，我认为需要各方来共同理清责任边界，需要来自法律、行业、平台、慈善组织的声音，对平台的管理、责任边界进行共同讨论。对慈善组织入驻、公开募捐项目发布、募捐项目暂停或下线等，需要构建一个科学合理的规则，明确各方的责任和边界。
第二十七条还提到“不得向其收费，不得在公开募捐信息页面插入商业广告和商业活动链接”。对运营平台的互联网企业来说，他们投入了大量的时间、人力、精力管理平台，有很大的成本，未来如果管理压力越来越大，互联网企业会不会选择不做募捐平台了，这也可能带来风险与挑战。
对募捐平台的法律责任方面，新增一条“互联网公开募捐服务平台违反本法第二十七条规定的，由省级以上人民政府民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由国务院民政部门取消指定。未经指定的互联网信息服务提供者擅自提供互联网公开募捐服务的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上人民政府民政部门会同网信、工业和信息化部门依法进行处理”。这一条对之前征求意见稿有一个调整，之前规定民政部门都可以责令限期改正，现在对可以责令限期改正的民政部门提升到省级以上的民政部门，而不是全国各省、市、县的民政部门。对于未经指定的互联网信息服务提供者擅自提供公开募捐服务，也明确了法律责任。
如何营造一个良性的互联网募捐服务平台生态，对慈善组织、募捐平台、政府监管部门来说都不容易，在这样的情况下，募捐平台构建一个相对科学、合理、民主的机制就变得尤为重要，需要各方共同发力，兼顾各方利益，在出台相关部门规章和平台规则的时候，需要更加慎重。
第五，完善慈善信托机制
修改后的慈善法在慈善信托上有一些新变化。比如第四十六条，是对慈善组织相关规定的移植，进一步明确慈善信托的公益性。
第四十六条 慈善信托的委托人不得指定或者变相指定其利害关系人作为受益人。
慈善信托的受托人确定受益人，应当坚持公开、公平、公正的原则，不得指定或者变相指定受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人。
目前对慈善信托的年度支出和管理费用没有标准，修改后的慈善法第六十一条提到了慈善信托的年度支出标准和管理费用标准。
第六十一条 ……慈善信托的年度支出和管理费用标准，由国务院民政部门会同财政、税务和金融监督管理等部门制定。
这一条将引出一个问题，修改后的慈善法在2024年9月5日施行之后，如何对待之前已经设立的慈善信托的年度支出和管理费用？如何处理衔接问题？一种方案是“法不溯及既往”，法律实施之前的事就不管了；另外一种是对没有建立年度支出和管理费用标准或不符合标准的慈善信托要逐步建立或达到标准。
这些年，慈善信托发展的最大问题是税收优惠政策没有确定，这次修改中，新增一条明确慈善信托的委托人的税收优惠。
第八十八条 自然人、法人和非法人组织设立慈善信托开展慈善活动的，依法享受税收优惠。
第八十八条明确设立慈善信托开展慈善活动的享受税收优惠，但要注意是“依法享受”。依据的是什么“法”？税法还是慈善法？也需要财税部门进一步制定具体的部门规章或政策文件来明确，期待财税部门下一步的行动。
另外，还要注意慈善信托的法律责任，比如第一百一十八条。
第一百一十八条 慈善信托的委托人、受托人有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款：……（二）指定或者变相指定委托人、受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人的；……（四）违反慈善信托的年度支出或者管理费用标准的；（五）未依法履行信息公开义务的。
现行《慈善法》仅规定了慈善信托受托人的法律责任，这次修正后也规定了委托人的法律责任。因此，委托人在设立慈善信托时需要谨慎考虑。当然，这种法律责任不是无限的，法律中规定了几款，比如“指定或变相指定委托人、受托人及其工作人员的利害关系人作为受益人”主要属于委托人的法律责任，而“违反慈善信托的年度支出或管理费用标准的”，“未依法履行信息公开义务”，主要是指受托人的行为。
第六，新增应急慈善专章
本次慈善法修改，跟应急救援有着重要的关系，最大修改的内容就是新增了应急慈善专章。在新增加的章节中一共五条，包含四个方面。
一是明确应急统一领导职责的政府建立协调机制，提供信息引导慈善组织、志愿者等社会力量开展募捐和救助活动，强调政府的统一领导与建立信息的共享、协调机制。主要希望解决的是，在应急救援中，社会力量开展救援工作缺乏统一协调和信息的共享的问题。
二是鼓励慈善组织、慈善行业组织建立应急机制，加强信息共享，协商合作，强调合作开展救灾。主要解决的是慈善组织和行业机构之间在救援中的信息共享、协商合作，不同类型机构各自发挥自己的特长，合作开展救灾活动。
三是对应急救灾中募捐物资的使用与募捐备案做了规定。应急的募捐，要及时分配和使用募捐款物，在应急处置和救援阶段每五日公开一次。这里明确指出，是指应急处置和救援阶段需要每五日公开一次，而非整个救灾过程中。此外，应急救援的公开募捐备案可以在募捐活动后十日内补办。主要解决的应急募捐的时效性和社会的高度关注，规定了公开募捐的备案可以延后，在救援中信息公开的期限明确为五日。有一些慈善组织提出，由于人力不足，五日公开一次是不是太严苛了，我认为这是合理的，并不是所有的慈善组织在发生自然灾害或者重大事件的时候，都要去做募捐，而是尽己所能开展救援工作。如果人力不足，无法做好五日公开一次，那么就向有能力的慈善组织捐赠即可，或者发挥其他的特长参与救援，而不是开展公开募捐。
四是政府要为捐赠物资分配送达提供便利条件，街道、居委会、村委会为物资分配送达、信息统计提供力所能及的帮助。这个条款主要解决是救援物资送达的问题。
修改后的慈善法第一百一十一条也对开展应急募捐的法律责任做出规定。慈善组织在开展应急募捐时，不及时分配、使用募得款物，需要承担法律责任。
应急慈善专章的内容，更加需要相关部门制定更具体的部门规章、政策，明确相关的机制，以及慈善组织如何进一步建立救灾的信息共享、协商合作的行业标准。
第七，优化慈善促进措施
本次慈善法修改，在促进措施方面做了较多的优化，主要体现税收优惠、新技术在慈善领域使用、社区慈善、慈善国际交流等方面。
慈善事业应当纳入国民经济和社会发展规划，制定促进慈善事业发展的政策和措施。各县级以上人民政府在做年度的工作规划的时候，都需要考虑如何发展慈善事业，要制定促进政策和措施。
鼓励、引导、支持有意愿有能力的自然人、法人和非法人组织积极参与慈善事业。具体落地时，需要民政部门思考如何真正鼓励、引导和支持有意愿的企业家参与慈善事业，也需要努力破除有意愿有能力的捐赠人在国内设立及运作慈善组织、设立慈善信托、进行慈善捐赠的制度障碍。
正如全国人大常委会慈善法执法检查报告提到的，“慈善组织的章程、负责人任期年龄以70岁为上限等方面规定，与慈善组织自治要求不相一致，影响了社会力量参与的灵活性和积极性。”这些内容都限制了有意愿有能力的自然人、法人参与慈善的积极性。一个企业家出资设立了一家基金会，但是该企业家担任了企业的法定代表人或者年满70周岁了，就不允许其担任基金会的理事长（法定代表人），他指派一个人替他成为理事长（虚），打击了企业家参与慈善的热情和积极性。
在税收优惠政策方面，以往都有规定，参与扶贫济困和重大突发事件应对的捐赠，可以享受100%的税前抵扣，修改的慈善法在法律上明确了特殊优惠政策的规定。
第九十二条 国家对开展扶贫济困、参与重大突发事件应对、参与重大国家战略的慈善活动，实行特殊的优惠政策。
在慈善模式和方式方面，新修改的慈善法对新技术在慈善领域应用，也有明确的鼓励和支持措施，比如现在区块链技术在慈善募捐项目的应用，在线会议，IT系统进行财务行政管理，捐赠人维护，打造快捷便利的技术慈善。
第九十五条 ……国家鼓励在慈善领域应用现代信息技术；鼓励社会力量通过公益创投、孵化培育、人员培训、项目指导等方式，为慈善组织提供资金支持和能力建设服务。
第九十六条鼓励社区慈善组织的设立。
第九十六条 国家鼓励有条件的地方设立社区慈善组织，加强社区志愿者队伍建设，发展社区慈善事业。
这一条与之前的草案相比有一个显著变化，将“五社联动”的表述删除。这主要是由于各地对“五社联动”的内涵与外延理解不一。比如社区慈善资源，有人理解为社区基金，有人理解为社区基金会。如果写得较具体，可能会影响创新性，因此用了比较原则性的规定。社区慈善组织既包含社区基金会、社区的民非、社区的社团，范围更宽。
第一百零一条新增了信用激励制度。
第一百零一条 县级以上人民政府民政等有关部门将慈善捐赠、志愿服务记录等信息纳入相关主体信用记录，健全信用激励制度。
2018年，民政部会同40个部委签署《关于对慈善捐赠领域相关主体实施守信联合激励和失信联合惩戒的合作备忘录》，但落地不够，目前仍然是原则性的规定，具体如何落实要看未来的行动。
第一百零二条对开展慈善国际交流与合作进行了鼓励。
第一百零二条 国家鼓励开展慈善国际交流与合作。慈善组织接受境外慈善捐赠、与境外组织或者个人合作开展慈善活动的，根据国家有关规定履行批准、备案程序。
条款中提到要“根据国家有关规定履行批准、备案程序”。什么叫备案？具体的批准、备案流程如何？什么情况下要批准与备案？对于与境外非政府组织的合作，批准程序有《境外非政府组织境内活动管理法》来规定，而对于与境外的其他组织（如境外的公司）与个人合作，不仅仅是捐赠，也包括其他形式的合作，批准与备案的程序如何，都需要进一步明确。
第八，完善监督管理措施
修改后的慈善法新增了一些监督管理方面的规定。比如第一百零四条。
第一百零四条 ……
慈善组织、慈善信托的受托人涉嫌违反本法规定的，县级以上人民政府民政部门可以对有关负责人进行约谈，要求其说明情况、提出改进措施。
其他慈善活动参与者涉嫌违反本法规定的，县级以上人民政府民政部门可以会同有关部门调查和处理。
慈善组织现在遇到比较大的一个问题是“被诈骗”，遇到这样的情况，民政部门可以会同有关部门调查和处理。如果涉嫌犯罪的，由公安部门来处理。相关规定以前也都有，但如何落地也要看下一步的行动。
第一百零六条健全了慈善组织及其负责人、慈善信托受托人的信用记录制度、慈善组织评估制度。
第一百零六条 县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度，并向社会公布。
县级以上人民政府民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织的内部治理、财务状况、项目开展情况以及信息公开等进行评估，并向社会公布评估结果。
2024年，北京已经开始试点社会组织信用监督制度，建立了社会组织信用监督办法。新修改的慈善法也明确，在国家层面建立一个慈善组织及其负责人、慈善信托的受托人信用记录制度，负责人好的信息、不好的信息都会被公示。法律已经授权各地民政部门，具体如何落实还要看各地。
另外一点是县级以上政府民政部门应当建立慈善组织评估制度，鼓励和支持第三方机构对慈善组织进行评估。县级以上政府民政部门是“应当”建立评估制度，对于第三方机构评估是“鼓励”而非必须，比如中国慈善联合会、基金会中心网等开展的评估，未来专业化的社会监督机制也将逐步建立。
第九，强化法律责任追究
大家可以注意到，这次慈善法修改，修改的内容与法律责任有很强的对应关系，对慈善行业规范管理的要求更高。
新增的几个条款对慈善组织和相关人员的法律责任都有所强化。比如第一百一十条。
第一百一十条 慈善组织有下列情形之一的，由县级以上人民政府民政部门责令限期改正，予以警告，并没收违法所得；逾期不改正的，责令限期停止活动并进行整改：
……
（二）指定或者变相指定捐赠人、慈善组织管理人员的利害关系人作为受益人的；
……
这一条第二点针对以前有过的指定利害关系人作为受益人的大量实际案例，明确将其列入法律追究的情形。第五点“因管理不善造成慈善财产重大损失”，具体含义需要下一步的法律解释来明确。什么叫管理不善？因为客观原因，比如进行保值增值时因为市场原因导致慈善组织产生重大损失，可能不能算管理不善。
我个人理解的管理不善有两层含义，一是决策内容本身违法，比如法律不允许买卖股票、借款投资，而实际这样做了，这肯定是管理不善。第二种是决策程序违法，比如事情应由理事会做决定，而实际上由理事长个人做决定，程序不符合规范，这也叫管理不善。这两种情形的管理不善给慈善组织造成重大损失的，都应被纳入法律责任规制的范围。
第一百一十二条规定的变化，是慈善组织负责人一定要注意的。
第一百一十二条 慈善组织有本法第一百零九条、第一百一十条、第一百一十一条规定情形的，由县级以上人民政府民政部门对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款，并没收违法所得；情节严重的，禁止其一年至五年内担任慈善组织的管理人员。
这一条相较于之前的变化是，之前规定为“有违法所得的，由民政部门予以没收；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处二万元以上二十万元以下罚款”，实践中，理解可能产生歧义。以前对负责人罚款的前提是，有违法所得，如果没有违法所得，就不用没收，也不用罚款。现在的表述很明确，只要违反上述几条规定，无论有没有违法所得，都可以处以二万元以上二十万元以下罚款，如果有违法所得，并没收违法所得。
如果存在严重情节，在一到五年内禁止担任慈善组织管理人员。这里什么叫管理人员，是否包括所有的理事、监事？有待进一步明确。
第十，个人求助纳入法律规制
修改后的慈善法将个人求助的相关规定纳入其中。
第一百二十四条 个人因疾病等原因导致家庭经济困难，向社会发布求助信息的，求助人和信息发布人应当对信息真实性负责，不得通过虚构、隐瞒事实等方式骗取救助。
从事个人求助网络服务的平台应当经国务院民政部门指定，对通过其发布的求助信息真实性进行查验，并及时、全面向社会公开相关信息。具体管理办法由国务院民政部门会同网信、工业和信息化等部门另行制定。
如何理解个人求助？学界通识认为个人求助是宪法赋予公民的基本权利，即公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，法律不应限制，但是个人求助不具有公益性，所以不属于慈善活动。慈善法实施七年多，由于互联网技术的引入，个人求助通过互联网进行，借助了互联网平台影响十分广泛，对于绝大多数公众而言，在水滴筹、轻松筹去帮助求助人也基本认为这是在做慈善。由于互联网平台的介入，个人求助就具备的公共性。这次新增的条款也是重点在规范个人求助平台。我认为，个人求助纳入慈善法附则，并不是认为个人求助属于慈善活动了，慈善组织都可以开展个人求助的业务了。
新增这一条款中，虽然导致家庭经济困难的原因用了一个“等”字，但主要仍然指个人的大病求助。为了买篮球鞋而在网上求助筹款，就不应该被认定为个人求助。此外，求助人与信息发布人可能不是同一人，两者都要对信息的真实性负责。
修改后的《慈善法》明确指出，从事个人求助网络服务的平台应当经国务院民政部门指定，像水滴筹、轻松筹等网络服务平台，须经过民政部指定才可开展个人求助业务，否则是不允许的。个人求助网络服务平台要对发布的求助信息真实性进行查验，查验的标准是什么？如何进行查验？都有待相关部门规章来进一步明确和规范。
有很多人问我对慈善法修改的评价，我认为整体而言是“回应了现实问题，规范了慈善行为，优化了发展环境”。慈善事业的发展是一个复杂的问题，从不同的角度看有不同的难点，不同主体也有不同难处。未来慈善事业的健康发展需要各方共同努力。
作者：何国科
中致社会发展促进中心主任
北京市致诚律师事务所律师
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慈善法执法检查报告：新冠暴露短板 修法已闻“前奏”
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