僵局，是指相持不下的局面，僵局是一种状态，一个非良性的状态。一个机构形成僵局，将会给机构和个人都带来严重的负面影响。近年来，在社会组织领域发生越来越多僵局的事件，负责人之间一言不合，就抢夺印章证照、互相举报、各自开理事会、互相罢免等，这些都给社会组织的高质量发展带来障碍，也影响了社会组织的社会公信力，甚至影响了相关行业的发展。社会组织僵局，是社会组织高质量发展过程中亟需破解的问题。
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什么是社会组织僵局
社会组织僵局，这一术语在法律法规政策中没有明确的规定，也没有明确的定义。在商事领域中，当公司经营活动中由于股东、董事之间存在矛盾或不信任状态而无法作出有效表决，从而造成企业的管理经验进入困境的状态，被称之为“公司僵局”。故参考商事领域的规定，结合社会组织领域的实践情况来看，笔者认为社会组织僵局，是指社会组织在运作过程中，决策机构或负责人因存在矛盾、分歧或者客观情况而无法作出一致或有效决议，造成社会组织运转陷入困境的状态。
中国政法大学赵旭东教授将机构僵局类比作电脑死机，表明了主机决策失灵，其他一切运营活动都将瘫痪的情况。在这样的情形下，决策无法有效执行，机构很有可能无法正常运营。
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社会组织僵局常见情形
社会组织包括了基金会、社会团体、民办非企业单位（社会服务机构）三种类型，虽然三类组织管理不尽相同，业务领域也有着巨大差异，但均属于非营利法人，在机构治理方面存在共性，故其在僵局的表现方面也有共同的情形。社会组织僵局常见的情形主要有：
一是会员（代表）大会、（常务）理事会等权力机构、决策机构无法按照章程规定的程序进行决议，进而影响社会组织正常运营。比如某社会团体章程规定，负责人的任免权属于理事会，但是由于该社会团体长期未开展活动，无法召集理事开会，或者召集理事人数没有达到到标准，导致机构无法选出负责人。比如某企业基金会，基金会理事是企业高管，由于企业裁员，高管离职，高管并未卸任基金会理事身份，但是拒绝参与企业基金会的理事会会议，导致基金会无法正常活动。
二是社会组织会长（理事长）、秘书长、法定代表人等负责人之间出现意见不一致甚至矛盾时，给社会组织运营造成障碍。比如某服务中心，理事长和法定代表之间发生矛盾，理事长的一些决议，法定代表人反对，法定代表人拒绝在年检材料和重要文件上签字，导致社会组织无法参加年度检查。比如某行业协会，会长和秘书长之间发生矛盾，秘书长为了控制住协会，霸占协会印章，证照，财务资料，导致协会无法正常开展工作。
上述两种情形，经常是同时发生，比如说社会团体会长和秘书长之间的矛盾，最后双方各自拉了一帮理事召开会议互相的罢免，均向登记管理机关提交变更登记，但是登记管理机关无法判断哪个是社会团体真实有效的意思表示，于是对双方提交的材料有效性均不予认可。
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社会组织僵局成因分析
从法律法规和实践案例来看，笔者认为社会组织僵局的成因主要有以下几个：
第一，社会组织法律法规的滞后和不完善。目前社会组织相关三大条例中，均没有关于内部矛盾的化解机制，也没有关于社会组织僵局的规定，不像《公司法》有相关司法救济渠道规定，股东之间发生矛盾的，可以向人民法院提起诉讼解决。目前我们国家没有《社会组织法》，无法将理事纠纷、负责人纠纷纳入司法救济，当社会组织内部发生矛盾时，均向登记管理机关进行举报，登记管理机关在处理相关问题的时候，也没有明确的法律依据。
值得注意的是，2016年，中办、国办印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》的时候，已经注意到社会组织内部矛盾问题，明确提出要“加强对社会组织负责人的管理，建立负责人不良行为记录档案，强化社会组织负责人过错责任追究，对严重违法违规的，责令撤换并依法依规追究责任”。明确规定“推动社会组织建立健全内部纠纷解决机制，推行社会组织人民调解制度，引导当事人通过司法途径依法解决纠纷。”但是由于社会组织相关法律法规的滞后性，导致中央的政策难以落地。
第二，社会组织治理结构不健全，决策机构作用发挥不足。社会组织作为非营利法人，2017年全国人大制定《民法总则》里，规定了社会团体权力机构是会员（代表）大会，执行机构是理事会等，理事长或者会长等负责人按规定担任法定代表人。基金会和社会服务机构，应当设理事会、民主管理组织等决策机构，并设执行机构。理事长等负责人按照法人章程的规定担任法定代表人。基金会和社会服务机构应当设监事会等监督机构。2016年，中办、国办印发的《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》也要求，健全社会组织法人治理结构。落实民主选举、民主决策和民主管理，健全内部监督机制，成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体。
这些年，民政部门通过社会组织评估、年检等方式，推动了大部分社会组织建立健全各项内部管理制度。但是这些内部管理制度的有效性不足，很多社会组织是为了应付年检、评估而照搬硬套，负责人实际上并未按照内部管理制度运作机构，个人随意性大，规章制度对负责人的约束力不足。虽然，社会组织按照要求建立了会员（代表）大会、理事会、秘书处等治理架构，但是治理架构并不健全，很多时候形同虚设，决策机构作用发挥不足。
第三，社会组织理事参与决策动力不足。很多社会组织的理事是为了满足登记注册条件而担任，所以理事不“理”事的情况普遍。企业股东、董事，参与公司治理关乎自身的切身利益，与之相比，担任社会组织理事的，不仅没有经济利益，甚至还禁止社会组织和理事之间发生交易（《基金会管理条例》23条，基金会理事、监事及其近亲属不得与其所在的基金会有任何交易行为），没有经济利益的驱动下，如何激发理事对社会组织发展的积极性和内生动力，仍是一个需要长期探索的问题。
由于理事天然的决策动力不足，那么就导致了社会组织负责人权力过于集中，民主管理、民主监督就无法落实，一旦理事积极主动参与决策时，负责人怕违规操作暴露，拒绝理事参与，于是治理僵局的局面就会形成。
第四，社会组织非营利监管不足，财务管理不规范。社会组织作为非营利法人，根据《民法典》的规定，会员、理事、负责人等对社会组织财产没有分红分配的权利。但是实践中，对社会组织的非营利性监管一直不足，社会组织财务管理不规范，加之三大条例中负责人法律责任的缺失，进一步导致负责人违规使用社会组织财产，甚至侵占、挪用、侵吞社会组织财产，这些也成为社会组织僵局形成深层次原因。比如行业协会、民办学校、民办医院等资金较为雄厚的社会组织，负责人名义上不能分红分配，但是私底下的暗箱操作，以组织名义的私相授受，违规关联交易等常有发生，利益空间巨大，负责人利益分配不均，就导致治理的僵局。
第五，社会组织章程失效。一个社会组织建立的组织管理结构不适用于所有社会组织。学术类社会团体、行业协会商会、民办学校、民办医院、公募基金会、非公募基金会、企业基金会、家族基金会等业务不同、成立背景不同的社会组织，在治理的时候还是有很多的差异，监管的对象各不相同。但是实践中，所有的社会组织都直接使用章程示范文本，修改和调整的空间较小，这种做法也极易形成治理的僵局，导致社会组织负责人也不了解机构章程，使社会组织僵局的显现具有可传递性。如果没有事先规定形成有效决议的治理规则，也没有针对性章程条款，也没有内部纠纷的处理机制，那么形成社会组织僵局可能性会大大增加。
第六，社会组织治理能力低。实践中，有的社会团体长期的未开展活动，处在一个半死不活的状态，连机构的有效的会员名单、理事名单都拿不出来，更别说进行治理了，由于不具备专业人员，也没有技术能力，社会组织治理能力低下，在面临重大事项的时候，无法进行有效决策，从而形成社会组织僵局。
第七，社会组织监督机制无法发挥作用。除了基金会外，其他类型的社会组织大部分也没有建立起监事（会），即使有建立起监事（会），但是监事的监督能力、监督途径、监督意愿均不足，社会组织陷入治理僵局时候，监事无法发挥监督作用。
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社会组织僵局影响
社会组织僵局，导致社会组织公益目的或非营利目的难以实现，社会团体无法为会员、为行业提供服务；民办非企业单位无法有效地提供相应的教学，养老、医疗，法律、心理等专业服务；基金会也无法接受捐赠，为受益人提供慈善服务。
社会组织僵局使机构陷于瘫痪和混乱。由于无法做出有效决策，组织不能正常开展活动，必然导致社会组织无谓损耗和财产的流失。另外，由于理事、负责人之间已丧失诚信，合作的基础破裂，控制组织的一方往往会侵害另一方的权益。
社会组织发生僵局时，由于不能开展正常的业务活动，导致业务递减、效益下降，以致社会组织裁员，同时也会损害合作方的利益。机构瘫痪时，也难以正常接受年度检查，正常进行登记事项的变更，正常开展换届工作。僵局长期无法化解的社会组织，最严重的还会面临被撤销登记的后果，最终损害了社会组织的社会公信力。
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社会组织高质量发展亟需破解僵局问题
党的二十大报告提出“高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务”。推动社会组织的高质量发展，是助力中国式现代化建设重要组成部分。新时代新征程中，社会组织发展的首要任务，就是如何实现社会组织整体和个体的高质量问题。
笔者认为高质量的社会组织，应当是运行规范、作用显著的，是法制健全、安全运行的，所以实现社会组织高质量发展，需要进一步提升社会组织的专业能力，规范社会组织的发展，也需要加强法制建设，完善相关规定。社会组织僵局，是影响社会组织运作规范、作用发挥的绊脚石，更是社会组织高质量发展的障碍，是故在推动社会组织高质量发展中，需正视社会组织僵局问题，并找出破解之道（未完待续，下一篇讲述如何破解僵局）。
作者丨何国科
中致社会发展促进中心主任
北京市致诚律师事务所合伙人
本篇文章来源于微信公众号: 致诚社会组织
