实践中，社会组织理事会决议效力如何认定？由于没有直接明确的法律规定，出现了监管部门和法院“踢皮球”的问题。
一方面，民政部门、业务主管单位的领导担心对决议效力认定出现错误，因此倾向于要求社会组织取得人民法院对决议效力的生效判决后，再对决议相关问题进行处理，导致社会组织长期不能进行变更登记或换届。另一方面，人民法院因为缺乏直接的法律规定，倾向于在审理和裁判时故意回避决议效力问题，不对决议效力做出认定，而采用其他理由进行裁判。
笔者处理了多起社会组织僵局的案件，这些社会组织通过组织理事会，对内部纠纷的问题已经进行了明确判断，但由于相应理事会决议的效力存在纠纷，民政部门慎重对待没有办理变更登记，相关诉讼迟迟没有形成生效判决，导致社会组织长期处于僵局状态，社会组织的年检、换届、合同签署等持续受到影响。
第一，笔者认为社会组织理事会决议效力自作出时生效，无需监管部门或法院审查后才具有法律效力。根据《民法典》134条规定，法人、非法人组织的决议属于特殊的民事法律行为。常见的民事法律行为，例如签署合同，一般是双方民事法律行为，也可以是多方民事法律行为，这需要参与的民事主体产生一致的意思表示，即参与方一致同意签署合同。然而，法人、非法人组织的决议时，即便参与决议的少部分人员意见相左，甚至少部分人员未参与，只要是依照法律或者章程规定的议事方式和表决程序作出决议，该决议作出就成立。
民事法律行为的成立和生效一般是同时发生的。《民法典》第136条规定，民事法律行为自成立时生效，但是法律另有规定或者当事人另有约定的除外。因此，社会组织的决议行为，原则上也自决议行为成立时生效。例如，民政部2000年8月30日发布的《社会团体章程示范文本》当中就规定，“理事会须有2／3以上理事出席方能召开，其决议须经到会理事2／3以上表决通过方能生效。”《基金会管理条例》第二十一条也规定，“理事会会议须有三分之二以上理事出席方能召开；理事会决议须经出席理事过半数通过方为有效。”当然，一些法律另有规定或当事人另有约定的情况除外。
社会组织的理事会决议是一种特殊的民事法律行为，原则上自做出决议时即成立并生效。也就是一般情况下，决议的效力本就不需要监管部门或人民法院的确认。只有在该决议引发纠纷时，才会出现利害关系人要求监管部门或法院确认决议效力有效无效或撤销决议效力的情形。
第二，人民法院应当是社会组织理事会决议效力裁判主体。《民法典》第94条、《公司法》第22条的启示，人民法院作为社会组织决议纠纷的裁判主体，有利于社会组织高效公平处理决议纠纷。
我国法律规定中目前直接涉及法院认定社会组织理事会决议效力问题的条款，仅有《民法典》第94条第二款，规定了“捐助法人的决策机构、执行机构或者法定代表人作出决定的程序违反法律、行政法规、法人章程，或者决定内容违反法人章程的，捐助人等利害关系人或者主管机关可以请求人民法院撤销该决定”。虽然该条款只适用于捐助法人，并未针对所有社会组织，但该条款既然规定主管单位也应该通过“请求人民法院撤销该决定”，说明对于捐助法人的理事会决议合法性出现纠纷的裁判主体是人民法院，而不是民政登记部门。
《公司法》第22条规定了公司决议确认纠纷的程序，股东会或者股东大会、董事会的会议召集程序、表决方式违反法律、行政法规或者公司章程，或者决议内容违反公司章程的，股东可以自决议作出之日起六十日内，请求人民法院撤销。虽然公司作为营利法人，与作为非营利法人社会组织在分红分配问题上存在完全相反的规定，而且公司股东会决议一般遵循资本多数决规则，社会组织的决策会议则一般遵循人数多数决规则，然是公司和社会组织同为法人，社会组织决议纠纷的处理也应该参考公司决议纠纷处理的成熟经验。
《公司法》第22条对于公司决议纠纷的处理，具有明显的效率优先的原则，比如法律只给决议效力的挑战方提供了60日的申请期间，公司方面可以要求挑战方提供担保以降低公司在诉讼期间的损失，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（四）》中还规定，公司股东会、董事会等会议召集程序或者表决方式仅有轻微瑕疵，且对决议未产生实质影响的，人民法院不予支持（撤销决议的诉讼请求）。由此可见，在人民法院原则上倾向于尊重公司股东、董事真实意思表达形成的决议，即便决议程序略有瑕疵。
另外，《公司法》第22条最后一款还规定：公司根据股东会或者股东大会、董事会决议已办理变更登记的，人民法院宣告该决议无效或者撤销该决议后，公司应当向公司登记机关申请撤销变更登记。因此，公司登记机关按照公司决议进行公司变更登记，并不是对公司决议法律效力的裁判。即便公司完成了变更登记，人民法院仍然可以认定决议无效或者应撤销。
由人民法院作为社会组织决议纠纷的裁判主体，有利于提高社会组织决议纠纷的处理效率。这意味着在一些印章、法定代表人失控的案件中，社会组织理事会等严格依照程序做出开除失控人员的决议，民政部门在对社会组织决议进行审慎审查后，只要决议的程序符合章程规定，会员或理事会等决策成员的签名盖章没有明显的虚假情形，民政部门就可以为社会组织办理变更登记，避免了在印章、法定代表人失控案件中，一些社会组织明明做出了决议，却长期不能办理变更登记，造成社会组织僵局久拖不决的情形。同时也兼顾了公平，对社会组织决议提出质疑的一方，可以通过到人民法院起诉的方式要求认定社会组织决议无效，纠纷的双方可以提供的各自证据和意见，由人民法院对决议的效力进行裁判。
第三，登记机关根据社会组织理事会决议，履行审慎审查义务进行变更登记后，决议被法院认定无效或应撤销时，登记机关只需重新变更登记或撤销登记，而无需承担赔偿责任。民政部门作为社会组织的登记机关，在社会组织内部治理决议的变更登记中处于审慎态度，倾向于人民法院对决议效力认定后再进行变更登记，很重要的原因是担心做出错误的行政行为后，在行政诉讼中成为败诉方最终承担赔偿责任。
在公司登记领域，该问题已经由明确的最高院会议纪要进行规范。最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》（法办〔2012〕62号）当中明确规定，因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误引起行政赔偿诉讼，登记机关与申请人恶意串通的，与申请人承担连带责任；登记机关未尽审慎审查义务的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任；登记机关已尽审慎审查义务的，不承担赔偿责任。那么司法实践中对于登记机关是否履行审慎审查义务的判断标准是什么？
大部分法院认为，登记机关对申请人提交的材料承担的主要是形式审查义务，审查登记材料是否齐全，是否符合法定形式，登记机关对申请人提交的材料的真实性没有明显瑕疵的，无需承担鉴定真伪的义务。例如，（2016）皖0222行初8号判决书中法院认为：根据《行政许可法》的相关规定，登记管理机关对公司登记的行政审查，应以形式审查为主，实质审查为辅。依据审理查明的事实，申请人向被告提交的公司登记材料齐全、符合法定形式，而本案中的公司设立登记不涉及《行政许可法》第三十四条规定的“需要对申请材料的实质内容进行核实”情形，故被告无对申请材料的真实性进行核实的义务。
第四，登记机关认为社会组织决议和变更登记材料存在明显虚假嫌疑，有权力不予变更登记。前述内容虽然明确了登记机关没有核查申请材料的真实性的法定义务，但是会议纪要也支持登记机关对于真实性可疑难以核实的申请材料不予登记的权力。根据《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》第二项，登记机关无法确认申请材料中签字或者盖章的真伪，要求申请人进一步提供证据或者相关人员到场确认，申请人在规定期限内未补充证据或者相关人员未到场确认，导致无法核实相关材料真实性，登记机关根据有关规定作出不予登记决定，申请人请求判决登记机关履行登记职责的，人民法院不予支持。
也就是说，如果登记机关面对社会组织提供的表面上符合法定要件的决议材料，但是通过一些细节的瑕疵，例如印章、相关人员签名看上去与上一次备案明显不同，多个理事之间签名笔迹看上去雷同，或者有显示参会的理事通过其他渠道反馈自己并未参会等，登记机关有理由认为决议和变更登记申请材料存在虚假的，登记机关可以进一步进行核实。无法核实的，登记机关可以拒绝办理变更登记。
第一，社会组织理事会决议效力纠纷案件的原告范围应更加宽泛。《民事诉讼法》第一百二十二条对民事诉讼立案起诉的原告提出了“与本案有直接利害关系”的要求。《公司法》第22条规定，公司决议纠纷的原告是公司股东，且起诉时需要有股东身份。社会组织不存在股东的概念，考虑到其社会属性，建议规定社会组织的出资人、主要捐赠人、会员、理事、监事、主管机关，以及受到决议直接影响的利害关系人，均可以作为社会组织决议纠纷案件的原告。被告则参照公司领域的规定，由社会组织担任。
第二，社会组织理事会决议纠纷案件的撤销期限更加宽松。《公司法》第22条规定了对于公司决议程序违反法律或行政法规，或公司决议内容违反章程的，申请撤销期间是60日。社会组织领域不需要公司领域那样的效率优先，因此建议对于申请撤销期间建议规定为当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内。
值得注意的是，无论对于公司决议还是社会组织决议，如果出现违反《民法典》第143条，民事法律行为有效的条件，“（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”的情形，例如利害关系人事后发现决议签字盖章造假，不是股东或理事会真实意思，利害关系人提起确认公司或社会组织决议无效之诉的，则不受撤销权期间或诉讼时效的限制。如果利害关系人同时提起给付之诉要求返还财产、赔偿损失等诉讼请求的，则这部分诉讼请求要收到民事诉讼一般诉讼时效的限制。
第三，社会组织理事会决议纠纷案件也可以设置社会组织要求原告提供担保的制度。为了促使股东正当地行使决议撤销权，《公司法》第22条规定法院可以应被诉公司的请求，要求股东提供因股东提起诉讼而可能使公司暂停决议的执行而遭受的损失相适应的担保。如果认定股东滥用诉讼权利，给公司造成损失的，应当对公司承担赔偿责任。该制度在社会组织领域也可以适用，防范原告滥用诉讼权力损害社会组织利益。
第四，明确规定社会组织理事会决议被法院宣告无效或撤销后，社会组织应当向民政部门申请撤销相关登记，民政部门也可以据此撤销相关登记。民政部门在审查决议时履行了法定形式审查义务的，不承担赔偿责任。为了解决社会组织依法做出的决议因个别人员反对就难以办理变更登记的问题，建议明确规定民政部门办理变更登记对决议的法定审查义务仅限于形式审查，只要履行了该义务，民政部门就不用担心存在过错或要承担赔偿责任。
第五，明确规定民政部门认为社会组织理事会决议存在虚假嫌疑，要求对决议形成过程的真实性进行核实，而社会组织拒不配合的，民政部门可以不为社会组织办理变更登记，利害关系人因此提出行政诉讼要求赔偿的，人民法院不予支持。为了让民政部门提高对社会组织的监管能力，应该允许民政部门对存在虚假嫌疑的社会组织决议的真实性提出质疑。该规定并不意味着民政部门对社会组织决议都要进行真实性的实质审查，而是因为在实践中，民政部门确实有可能发现社会组织的决议在形式上虽然符合要求，但实质存在虚假嫌疑，例如签名笔迹雷同、印章图样与上次备案的明显不一致等，此时应当允许民政部门对决议的真实性进行进一步核实。
第六，明确规定社会组织决议程序有轻微瑕疵，且对决议结果未产生实质影响，原告要求撤销决议的人民法院不予支持。根据实践经验，社会组织理事会决议的程序往往做不到毫无瑕疵，例如对于社会团体更换负责人的决议，《全国性行业协会商会负责人任职管理办法（试行）》中规定应该进行无记名投票，实践中有的社会团体没有进行无记名投票，但是决议通过比例也符合章程规定的，属于对决议结果不产生实质影响的情形。又比如社会组织决议的投票形式，有现场投票，有通讯方式投票，甚至有在微信群中进行表决投票，而《民政部、财政部关于加强社会组织反腐倡廉工作的意见》中要求，进行改选换届的会议不得以通讯方式召开。但实际上只要是参会人的真实意思，这种决议方式的不同，也不影响决议的效力。
从实践经验来看，社会组织理事会决议效力纠纷的处理容易因为社会组织会员、理事资格的管理不规范，决议程序的不规范而陷入僵局。例如，一些社会组织长期没有进行换届，它的会员、理事名单缺少管理维护，难以判断现存会员和理事的实际名单。有的社会组织召开会员大会、理事会的程序随意性较强，会议通过决议没有记录，通过鼓掌进行表决等。那么一旦发生决议效力的纠纷，在法律上就难以对决议效力进行判断。
从社会组织的角度，建议要加强制度建设和档案管理工作，对于单位会员、理事的档案要做好动态变更的记录，召开会员大会、理事会等的全过程也要有档案留痕。有条件的，可以引进自动化的会员、理事档案管理系统，通过数字化的方式对会员大会、理事会的表决程序进行记录。
从民政部门的角度，推动相关领域立法虽然有助于更好地解决问题，但立法毕竟难度较高，远水解不了近渴。目前民政部门可以为社会组织的会员、理事会成员信息管理，会员大会、理事会召开程序提供指导性规范，同时废除一些在当前环境下不利于理事会召开便利性的政策性要求，例如对于无记名投票的要求，对于现场召开会议的要求。这样有助于社会组织更好地做好会员、理事管理以及内部决策会议的召开。
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