深度 | 北京某行业协会秘书长撤换事件暴露社会团体内部治理危机
基本案情
据新京报报道，因存在未按照规定召开会员大会、理事会、常务理事会，以及印章管理混乱等问题，北京某行业协会被北京市民政局要求在4月30日前完成整改，并将整改情况对社会进行公开。另外，因北京某行业协会秘书长不交还协会证章给法定代表人接受市民政局调查，且未经理事会同意，以协会名义签订重大合同，支出重大经费，违规接受关联单位干股，年检材料弄虚作假，北京市民政局还做出行政执法决定：责令北京某行业协会撤换秘书长。
问题解析
这个案例很典型，迅速在业内引起热议。可以说，北京某行业协会被责令限期整改及撤换秘书长事件，暴露出社会团体在内部治理方面存在严重的问题，尤其是社会团体主要负责人之间，如果出现重大纠纷矛盾处理不善，会直接关系到机构主要负责人和机构自身的存亡发展。
实践中类似案例并不鲜见。
例如，某行业协会2012年以来，理事长、常务副理事长以及其他成员互相之间产生矛盾，协会运转出现问题。理事长一方组织召开“三届一次全体大会”，选举产生新的理事长、副理事长、理事，可会议没有通知另一方出席，并未报主管单位和登记机关备案。常务副理事长一方组织召开“二届七次理事会暨扩大会议”，会前通知另一方参加但被拒绝，会议宣布另一方因未交会费，开除其会员资格。会议结果报登记管理机关，要求备案。在此过程中，双方开始互相举报，反映协会存在管理混乱、不公开财务状况、私自对外签订合同、涉嫌经济犯罪等一系列问题。
再如，某社团理事长和秘书长产生矛盾，秘书长主导召开理事会议罢免理事长，导致内部矛盾升级，社团无法正常开展工作和换届，几乎停止运转，濒临清算。
还有一些社团，内部监督机制失效，主要负责人权利过于集中，容易挪用社团资金，甚至构成贪污、受贿、挪用资金等刑事犯罪。
这些案例都反映出社会团体在内部治理方面存在的重大问题。
专业解读
社会团体在设立目的、组织形式和治理结构方面存在特殊性，正是因为这种特殊性，所以社会团体在法人内部治理方面应该有更为明确、严格的要求。
目前我国社会组织主要有三种主体：社会团体、基金会和社会服务机构。按照《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，社会团体设立的目的是“为实现会员共同意愿”，基金会的设立目的是“以从事公益事业为目的”，社会服务机构的设立目的是“从事非营利性社会服务活动”，这三者之间的区别还是很明显的。
在组织形式和治理结构方面，根据民政部门制定的社会团体、基金会和社会服务机构章程示范文本，基金会和社会服务机构的决策机构是理事会，执行机构是秘书长或院长、校长、所长、主任等。而社会团体的决策机构（也是最高权力机构）是会员大会或会员代表大会，执行机构是理事会，理事会在社会团体闭会期间领导本团体开展日常工作。社会团体的核心是服务会员，成立社会团体的会员基础条件是必须有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员（个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个）。实践中很多社会团体的会员数以百计，甚至数以千记，数以万计，这就对社会团体的内部治理提出了严峻挑战。
政策法规
2016年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的意见》（以下简称《意见》），该《意见》是指导我国社会组织健康有序发展的重要文件。《意见》对社会组织的内部治理提出了明确要求：社会组织要依照法规政策和章程建立健全法人治理结构和运行机制以及党组织参与社会组织重大问题决策等制度安排，完善会员大会（会员代表大会）、理事会、监事会制度，落实民主选举、民主决策和民主管理，健全内部监督机制，成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体，独立承担法律责任。同时，《意见》还明确要加强对社会组织负责人的管理，要求民政部门会同有关部门建立社会组织负责人任职、约谈、警告、责令撤换、从业禁止等管理制度，落实法定代表人离任审计制度，建立负责人不良行为记录档案，强化社会组织负责人过错责任追究，对严重违法违规的，责令撤换并依法依规追究责任。
北京市民政局早在2007年11月就制定了《北京市社会团体规范化建设的指导意见》，在规范社团章程、健全组织结构、完善规章制度方面提出了明确细致的要求。2015年10月制定的《北京市社会组织行政约谈办法》也针对社会团体的内部治理制定了专门条款：该办法第六条明确规定，社会组织内部管理混乱，长期、大量的矛盾、纠纷导致不能正常开展活动的，登记管理机关可以通过行政约谈方式，召集或者约见相关当事人，通过说服教育、沟通协调，化解矛盾纠纷，督导社会组织恢复运行秩序。针对社会团体的换届选举难问题，也于2018年12月专门出台了指导性文件《北京市社会团体换届选举工作规程（试行）》
应该说，北京市民政局在规范社会团体内部治理、促进行业健康有序发展方面做了积极而富有成效的探索。
解决建议
社会团体在建立健全内部法人治理结构和运行机制的同时，应当建立内部纠纷解决机制。当社会团体在内部治理方面出现重大纠纷矛盾时，首要的也是最好的解决思路，应当是依照内部纠纷解决机制自行化解，必要的时候可以借助中立专业的第三方力量开展矛盾调处和化解工作。当然，社会团体也可以主动向业务主管部门或登记主管部门寻求帮助，请求指导化解矛盾。如果内部纠纷矛盾还是不能有效化解，而且纠纷矛盾可能涉及到违法违规甚至涉嫌犯罪的行为，可能就需要通过司法途径依法解决，或者通过行政管理部门通过行政执法手段予以解决。
在北京某行业协会的行政执法案例中，北京市民政局除了对协会的内部整改提出明确要求之外，还责令北京某行业协会撤换主要负责人、秘书长。从矛盾化解的角度来看，社会团体内部治理纠纷是通过登记管理机关北京市民政局依法开展行政执法工作解决的。在此，也旗帜鲜明地为北京市民政局点赞：北京市民政局在该案中做出的具体行政执法行为，确实为解决社会团体的内部治理纠纷矛盾提供了一种方法和思路。
作者：
致诚社会组织
